為了保護和改善環境，防治大氣污染，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，我市亟需制定關于大氣污染防治的地方性法規。現將《運城市大氣污染防治條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）的起草和修改情況作如下說明：

一、制定《條例（草案）》的必要性

近年來，隨著我市經濟社會的快速發展，以火電、焦化、水泥、化工為代表的重污染行業對大氣環境造成嚴重污染，雖經全社會共同努力，但大氣污染防治工作還存在以下主要問題：一是環境空氣質量亟待改善。我市被生態環境部列為汾渭平原大氣污染重點治理城市。2017年重污染天氣21天，2018年重污染天氣16天，大氣污染綜合指數為6.53，細顆粒物（PM2.5）年累計濃度為60微克/立方米，兩項指標均在汾渭平原城市中排名靠后，環境空氣質量考核指標全國排名靠后。環境空氣現狀與人民群眾的期望存在較大差距；二是大氣污染治理欠賬較多。我市煤焦化、鋼鐵、水泥產業污染較重、治理周期長，車輛尾氣、建筑施工工地揚塵等諸多問題未得到有效解決，大氣污染防治工作面臨著既要多還舊賬、又要不欠新賬的巨大壓力；三是大氣污染防治主體責任還不夠明確。面對艱巨的大氣污染防治任務，生態環境等部門在某些方面還缺乏必要的執法手段和法律依據。因此，非常有必要制定一部切合我市實際的環保法規，為進一步改善環境空氣質量，助力大氣污染防治攻堅戰提供堅強的法治保障。

二、《條例（草案）》的起草過程

2018年7月中旬，市政府成立了由分管副市長為組長，市政府法制機構和有關單位共同參與的《條例（草案）》起草工作領導組。為提高立法質量，還邀請了武漢大學環境法研究所專家作為第三方參與起草工作。2018年8月，市環保局組織立法專家赴我市大氣污染防治重點區域開展了立法調研和論證研討，并借鑒其他省市在大氣污染防治工作方面的成功經驗，起草完成了《條例（草案）》初稿。初稿提交市政府后，市政府法制機構組織相關職能部門和法律顧問開展了征求意見工作。同時，市環保局組織各縣（市、區）環保局開展了征求意見工作。在此基礎上，市政府法制機構對《條例（草案）》進行了修改完善。2018年11月，市政府法制機構組織召開征求意見座談會，聽取了各方面的意見和建議，對《條例（草案）》進行了再次修改完善。2019年4月8日，市人大常委會組織召開立法座談會，征求了市政府生態環境、司法、住建、城管、發改等相關職能部門負責人，部分市人大代表，法律專家和企業代表的意見和建議。2019年4月16日，市四屆人大常委會第51次主任會議研究討論了市人大常委會城建環保工委關于《條例（草案）》的研究意見。結合兩次會議上提出的意見和建議，市政府對《條例（草案）》進行了修改完善后，向市人大常委會提出了關于提請審議《運城市大氣污染防治條例（草案）》的議案。

三、《條例（草案）》的修改情況

2019年4月24日，市四屆人大常委會第二十九次會議對市政府提請審議的《運城市大氣污染防治條例（草案）》進行了初次審議，聽取了市政府副市長董旭光所作的關于《條例（草案）》的起草說明和市人大常委會城建環保工委主任翟李強所作的關于《條例（草案）》研究意見的報告。會后，市人大法制委、常委會法工委立即組織召開座談會，向市生態環境局和草案起草專家組成員反饋了常委會組成人員的審議意見和市人大常委會城建環保工委提出的研究意見。市生態環境局根據反饋的意見和建議，認真研究討論，再次對《條例（草案）》進行了修改并提交市人大法制委、常委會法工委。5月初到6月初，市人大法制委、常委會法工委本著堅持地方立法“不抵觸、可操作、有特色”三大原則，在保證不與上位法相抵觸的情況下，堅持問題導向，從提高法規的可操作性、凸顯地方特色入手，結合常委會組成人員的審議意見和各職能部門提出的、社會各界人士反饋的各類修改意見和建議，在深入調查研究的基礎上，逐條逐款反復討論研究，先后六次對《條例（草案）》作了大量的修改。6月6日，市人大法制委、常委會法工委組織召開征求意見座談會，聽取了市政府發展和改革、財政、工業和信息化、能源、住房和城鄉建設、市場監督管理、公安機關交通管理、交通運輸、城市管理、氣象、農業農村、應急管理、規劃和自然資源、商務等相關職能部門的修改意見。6月21日，市人大常委會副主任杜自立帶領市人大法制委、常委會法工委和市生態環境局負責人赴聞喜縣和夏縣對《條例（草案）》開展立法調研，并召開征求意見座談會，聽取了部分市人大代表和縣政府相關職能部門負責人的意見和建議。市人大法制委、常委會法工委還書面征求了立法專家顧問和市編制部門的意見。6月下旬，市人大法制委、常委會法工委會同市生態環境局，根據各方面提出的意見和建議，參考借鑒外地先進經驗，對《條例（草案）》進行了再次修改完善，形成了目前的征求意見稿。

（一）總體修改情況

《條例（草案）》一審稿共5章64條。市人大法制委、常委會法工委緊密結合我市實際，堅持問題導向，強化法律責任，按照立法技術規范，優化結構、規范表述，對《條例（草案）》一審稿進行了大幅度修改。修改后的《條例（草案）》不再設章，刪除34條，增加10條，合并10條為5條，共修改610余處，現《條例（草案）》共35條。

（二）主要修改內容

1.法規條文方面

本條例為實施性立法，即“在有直接上位法的前提下，為了保證該上位法的貫徹實施，結合本行政區域的實際制定的法規”，根據《中華人民共和國立法法》“制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定”的規定及《山西省制定地方性法規技術規范》“實施性法規盡量避免移植上位法條文，在上位法規定的較為原則需要進行細化或者上位法未作出規定，在地方立法權限范圍內需要作出補充規定時，要處理好地方性法規與上位法相銜接的關系”的要求，在修改過程中，刪除了《條例（草案）》一審稿大量對《中華人民共和國大氣污染防治法》《山西省大氣污染防治條例》已有規定作重復性規定的條款。

2.法規結構方面

修改后的《條例（草案）》共35條，法規結構相對簡單，內容相對較少，不再適合分章表述，因此，取消了章節設置。

3.責任主體及執法主體規范表述方面

根據立法技術規范，在責任主體方面，市、縣兩級人民政府統一表述為“市、縣（市、區）人民政府”；在執法主體方面，結合機構改革有關規定，對各部門名稱進行了規范，統一表述為“市人民政府生態環境主管部門”、“市、縣（市、區）人民政府住房和城鄉建設部門”等。

4.法律責任規定方面

以《中華人民共和國大氣污染防治法》《山西省大氣污染防治條例》等法律法規為依據，進一步明確了責任主體和執法主體，列舉了一系列禁止性行為，并對應明確了法律責任，細化了執法手段，視違法情節輕重對應規定了不同程度的處罰措施，使執法有據可依，執法過程更加規范，努力適應大氣污染防治工作的實際需要。

四、《條例（草案）》的主要內容

（一）關于大氣污染防治的責任設定

《條例（草案）》首先對市人民政府、各縣（市、區）人民政府大氣污染防治主體責任作了明確規定。市、縣（市、區）人民政府以及開發區管理機構應當對本行政區域內的大氣環境質量負責，建立健全大氣污染防治協調工作機制，加強統籌協調，督促有關部門依法履行監督管理職責。其次，對市生態環境局作為大氣污染防治主管部門的職責作了特別強調，明確規定市人民政府生態環境主管部門對本行政區域內的大氣污染防治工作實施統一監督管理。同時規定，市、縣（市、區）人民政府其他有關部門在各自職責范圍內對大氣污染防治實施監督管理。

（二）關于監督管理制度

根據國家、省相關要求，結合我市大氣污染防治工作實際，明確規定我市實行重點大氣污染物排放總量控制和污染物排放濃度控制的“雙控制”制度模式，市人民政府生態環境主管部門根據國家和省批準的市重點大氣污染物排放總量、大氣環境質量控制目標和經濟社會發展水平，擬定市重點大氣污染物總量控制計劃和污染物排放濃度控制計劃，報市人民政府批準后組織實施。企業事業單位和其他生產經營者建設對大氣環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價、公開環境影響評價文件；排放大氣污染物的，應當符合排放標準，遵守重點大氣污染物排放總量控制要求和污染物排放濃度控制要求。

（三）關于禁燃區和燃煤鍋爐的規定

高污染燃料和煤炭燃燒是大氣污染防治的重要領域?！稐l例（草案）》專門就高污染燃料和燃煤鍋爐的控制作出了詳細規定，一方面，推動燃煤總量削減，減少煤炭和高污染燃料的污染排放，規定在禁燃區內，禁止銷售、燃用國家確定的高污染燃料，禁止新建、擴建燃用高污染燃料的設施。在市、縣（市、區）城市建成區內不得新建燃煤鍋爐。其他區域內不得新建三十五蒸噸以下的燃煤鍋爐，已建成的，應當依法逐步予以拆除。在集中供熱管網覆蓋區域內已建成的燃煤供熱鍋爐，應當依法逐步予以拆除。另一方面，推動高效節能的新能源設施的建設和使用，規定在禁燃區內已建成的高污染燃料設施，應當在市、縣（市、區）人民政府規定的期限內改用清潔能源或者拆除。

（四）關于揮發性有機物治理

部分企業在生產過程中會產生揮發性有機物，是生態環境部門近年來監測和治理的重點領域?！稐l例（草案）》針對生產中產生的揮發性有機物和其他大氣污染物的排放作出明確規定，向大氣排放揮發性有機物的企業事業單位和其他生產經營者，應當按照國家有關規定，采取有效降低揮發性有機物濃度的技術和工藝，安裝廢氣收集凈化裝置，確保排放達到標準要求，以減少大氣污染物的排放。

（五）關于機動車和非道路移動機械污染

我市近年來機動車保有量呈爆發式增長，機動車排放污染成為大氣污染超標的主要因素?！稐l例（草案）》針對機動車和非道路移動機械污染物的排放作出了細化規定，提出建立并實施機動車檢測維修閉環管理制度，規范重污染天氣應急預案啟動機制。通過禁限行等管制措施、設置車輛營運前置條件、禁止排放黑煙、非道路移動機械需申報、職能部門應當聯合監督檢查等一系列有效措施，著力解決機動車和非道路移動機械污染物排放的問題。

（六）關于揚塵污染的治理

在城市基礎設施建設過程中，大型工程車輛、交通運輸車輛在裸露黃土的區域行駛、施工，形成揚塵污染，造成我市大氣中細顆粒物含量較高，空氣質量較差。《條例（草案）》針對建設過程中的防塵、揚塵產生點的監控、垃圾處理場所的抑塵等行為進行了具體規定，以有效降低揚塵污染。

（七）關于法律責任規定

針對違法建造、使用燃煤鍋爐，違規集中排放大氣污染物，違規排放有機污染物，廢棄物焚燒監測違規，機動車排放檢驗、維修治理機構違規操作，非道路移動機械違規排放，禁止區域內違規使用非道路移動機械，建設過程中違規揚塵，城市建成區違規施工，垃圾處置場所違規揚塵，揚塵禁止區域內違規排放等具體造成大氣污染的行為，明確規定了相關法律責任。同時，針對各類違法行為分別設置了責令改正、責令停產整治、罰款等處罰措施，為行政執法工作提供了直接依據。

運城市人大法制委

運城市人大常委會法工委

 2019年7月3日