為了加強(qiáng)養(yǎng)犬管理，規(guī)范養(yǎng)犬行為，保障公民人身安全和健康，維護(hù)市容環(huán)境衛(wèi)生和社會(huì)公共秩序，亟需制定關(guān)于養(yǎng)犬管理的地方性法規(guī)?，F(xiàn)將《運(yùn)城市養(yǎng)犬管理規(guī)定（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定（草案）》）的起草和修改情況作如下說明：

一、制定《規(guī)定（草案）》的必要性

近年來，隨著養(yǎng)犬群體的不斷擴(kuò)大和犬只數(shù)量的不斷增加，因不規(guī)范、不文明養(yǎng)犬行為引發(fā)的各種社會(huì)問題日益突出，主要體現(xiàn)為：一是犬只傷人事件頻發(fā)，嚴(yán)重危害社會(huì)公共安全和公民人身安全；二是犬吠擾民、犬只在公共場(chǎng)所隨地便溺等，嚴(yán)重影響人民生活環(huán)境和市容環(huán)境衛(wèi)生；三是流浪犬?dāng)?shù)量增多，增加了不安全隱患和城鄉(xiāng)管理的難度。尤其是現(xiàn)行管理體制下，存在著養(yǎng)犬行為缺乏明確具體的法律規(guī)范、政府職能部門的管理職責(zé)不夠明確、執(zhí)法依據(jù)缺乏等主要問題。因此，制定一部這方面的地方性法規(guī)，依法規(guī)范養(yǎng)犬行為，明確政府部門的法定職責(zé)，建立健全養(yǎng)犬管理制度體系，對(duì)于保障公民人身安全和健康，維護(hù)市容環(huán)境衛(wèi)生和社會(huì)公共秩序，推動(dòng)文明城市創(chuàng)建，意義重大，十分必要。

二、《規(guī)定（草案）》的起草過程

根據(jù)安排，市公安局具體負(fù)責(zé)法規(guī)草案的起草工作。市政府副市長(zhǎng)、市公安局局長(zhǎng)郭尚禮高度重視，安排部署，組織專門力量，開展立法調(diào)研、論證和征求意見等工作。市人大常委會(huì)監(jiān)察和司法工作委員會(huì)提前介入，對(duì)法規(guī)的起草工作進(jìn)行調(diào)研并提出了指導(dǎo)性意見。市公安局借鑒珠海、西安等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我市實(shí)際，起草了《規(guī)定（草案）》送審稿，經(jīng)市政府法制機(jī)構(gòu)審核把關(guān)，形成了《規(guī)定（草案）》初稿。2019年3月27日，市人大常委會(huì)主任安雅文帶領(lǐng)市人大常委會(huì)監(jiān)察和司法工作委員會(huì)、部分市人大常委會(huì)委員和人大代表開展立法調(diào)研，深入鹽湖區(qū)民生花庭、御沁園等社區(qū)，發(fā)放調(diào)查問卷，召開座談會(huì)，聽取了社區(qū)居民、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主委員會(huì)代表，鹽湖區(qū)人大常委會(huì)，鹽湖區(qū)政府及區(qū)直有關(guān)部門的意見。2019年4月10日，市人大常委會(huì)副主任王吉敏主持召開《規(guī)定（草案）》專題討論會(huì)，提出了具體修改意見。市公安局對(duì)《規(guī)定（草案）》進(jìn)行了修改完善。2019年4月16日，市政府第53次常務(wù)會(huì)議原則通過了《規(guī)定（草案）》。2019年4月18日，市人大常委會(huì)主任會(huì)議聽取了市公安局關(guān)于《規(guī)定（草案）》起草情況的匯報(bào)，并提出了修改意見。市政府對(duì)《規(guī)定（草案）》進(jìn)行再次修改完善后，向市人大常委會(huì)提出了關(guān)于提請(qǐng)審議《運(yùn)城市養(yǎng)犬管理規(guī)定（草案）》的議案。

三、《規(guī)定（草案）》的修改情況

2019年4月24日，市四屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議對(duì)市政府提請(qǐng)審議的《運(yùn)城市養(yǎng)犬管理規(guī)定（草案）》進(jìn)行了初次審議，聽取了市政府副市長(zhǎng)、市公安局局長(zhǎng)郭尚禮所作的關(guān)于草案的起草說明和市人大常委會(huì)監(jiān)察和司法工作委員會(huì)主任杜衛(wèi)國(guó)所作的關(guān)于草案研究意見的報(bào)告。會(huì)后，市人大法制委、常委會(huì)法工委根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見、市人大常委會(huì)監(jiān)察和司法工作委員會(huì)提出的研究意見的報(bào)告和市政府法制機(jī)構(gòu)的修改建議，對(duì)《規(guī)定（草案）》進(jìn)行了第一次集中修改。6月6日，市人大法制委、常委會(huì)法工委主持召開立法座談會(huì)，組織公安、司法、農(nóng)業(yè)農(nóng)村（畜牧獸醫(yī)）、城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、衛(wèi)生健康、發(fā)展和改革、財(cái)政等部門的負(fù)責(zé)人逐條逐款對(duì)草案進(jìn)行了討論研究，對(duì)《規(guī)定（草案）》涉及的各部門職責(zé)和法律責(zé)任等方面進(jìn)行了重點(diǎn)論證。會(huì)后，根據(jù)各部門提出的意見，市人大法制委、常委會(huì)法工委對(duì)《規(guī)定（草案）》進(jìn)行了第二次修改。6月21日，市人大常委會(huì)副主任杜自立帶領(lǐng)市人大法制委、常委會(huì)法工委和市公安局的負(fù)責(zé)人赴聞喜縣和夏縣對(duì)《規(guī)定（草案）》開展立法調(diào)研，召開征求意見座談會(huì)，聽取部分市人大代表和相關(guān)職能部門、居（村）民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的意見和建議。之后，會(huì)同市公安局對(duì)《規(guī)定（草案）》進(jìn)行了第三次修改。6月下旬，在征求了市人大法制委立法專家顧問和市編編制部門的意見和建議的基礎(chǔ)上，結(jié)合其他方面的意見和建議，參考借鑒杭州、蘇州等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，市人大法制委、常委會(huì)法工委對(duì)《規(guī)定（草案）》進(jìn)行了第四次修改，形成了目前的征求意見稿。

（一）總體修改情況

《規(guī)定（草案）》一審稿共57條。市人大法制委、常委會(huì)法工委緊密結(jié)合我市實(shí)際，明確養(yǎng)犬行為規(guī)范，強(qiáng)化法律責(zé)任，明確部門職責(zé)，并按照立法技術(shù)規(guī)范，優(yōu)化草案結(jié)構(gòu)，規(guī)范文字表述，對(duì)一審稿進(jìn)行了大幅度的修改。在法規(guī)條款較多的情況下，增設(shè)了章節(jié)，第一章是總則，第二章是犬只免疫和登記，第三章是養(yǎng)犬行為規(guī)范，第四章是犬只留檢與領(lǐng)養(yǎng)，第五章是法律責(zé)任，第六章是附則，同時(shí)，增加4條、8款、3項(xiàng)，刪減8條、2款、1項(xiàng)，合并12條為5條、2款為1款，拆分2條為4條，修改380余處，現(xiàn)草案征求意見稿共六章48條。

（二）主要修改內(nèi)容

1.對(duì)適用范圍進(jìn)行了調(diào)整

《規(guī)定（草案）》一審稿規(guī)定：軍用、警用以及動(dòng)物園、盲人飼養(yǎng)的導(dǎo)盲犬、肢體殘障人士飼養(yǎng)扶助犬等因特定需要飼養(yǎng)的犬只管理不適用本規(guī)定，同時(shí)，又對(duì)動(dòng)物園等養(yǎng)犬單位進(jìn)行了規(guī)范，前后矛盾，故將適用范圍調(diào)整為“軍用、警用、導(dǎo)盲、扶助等特種犬只，科研機(jī)構(gòu)、演藝團(tuán)體、動(dòng)物園和治安重點(diǎn)保衛(wèi)等單位飼養(yǎng)的特定用途犬只的管理，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。犬只養(yǎng)殖場(chǎng)的管理依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。”

2.增加了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和街道辦事處的工作職責(zé)

一般養(yǎng)犬區(qū)主要是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處的管轄區(qū)。做好養(yǎng)犬管理工作離不開鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處的參與和支持。修改后的草案專門增加了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和街道辦事處的工作職責(zé)，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)督促養(yǎng)犬人、養(yǎng)犬單位遵守養(yǎng)犬行為規(guī)范，配合有關(guān)部門做好轄區(qū)內(nèi)的犬只管理工作。

3.完善了限制養(yǎng)犬區(qū)范圍的確定和調(diào)整

《規(guī)定（草案）》一審稿規(guī)定市中心城區(qū)所在的鹽湖區(qū)東城辦事處、西城辦事處、南城辦事處、北城辦事處、中城辦事處、姚孟辦事處、大渠辦事處、安邑辦事處所轄行政區(qū)域、運(yùn)城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和其他縣（市、區(qū)）人民政府劃定的區(qū)域?yàn)橄拗起B(yǎng)犬區(qū)。為更加合理地確定限制養(yǎng)犬區(qū)的范圍，同時(shí)兼顧范圍調(diào)整的靈活性，修改后的草案表述為：市中心城區(qū)和縣（市、區(qū)）城市建成區(qū)為限制養(yǎng)犬區(qū)。具體范圍由市、縣（市、區(qū)）人民政府確定和調(diào)整，并向社會(huì)公布。

4.完善了攜犬外出行為規(guī)范

遵循攜犬外出的相關(guān)行為規(guī)范是避免犬只傷人和維護(hù)市容環(huán)境衛(wèi)生的有效手段。草案對(duì)犬只牽引繩的長(zhǎng)度、禁止犬只進(jìn)入的場(chǎng)所和區(qū)域作了修改完善，即將犬只牽引繩的長(zhǎng)度限值由兩米縮短為一點(diǎn)五米；禁止犬只進(jìn)入的場(chǎng)所和區(qū)域增加了“健身房”“大型超市、購(gòu)物中心等人員密集的公共場(chǎng)所”“集市”等公共場(chǎng)所，同時(shí)增加攜犬乘坐電梯、上下樓梯時(shí)應(yīng)遵守的規(guī)范，即攜犬“乘坐電梯應(yīng)當(dāng)避開高峰時(shí)間，并采取懷抱、裝入犬袋犬籠等措施主動(dòng)避讓他人”；增加了不得乘坐除小型出租汽車以外的公共交通工具的規(guī)定：攜帶犬只乘坐小型出租汽車時(shí)，應(yīng)征得駕駛員的同意。盲人攜帶導(dǎo)盲犬、肢體殘障人士攜帶扶助犬的除外。

5.明確了犬只傷人后的應(yīng)急處理

考慮到犬只傷人一般發(fā)生在攜犬外出過程中，此時(shí)牽領(lǐng)犬只的人可能不是養(yǎng)犬人本人，修改后的草案表述為：犬只傷害他人的，攜犬人應(yīng)當(dāng)立即將受害人送至醫(yī)療機(jī)構(gòu)診治、接種狂犬疫苗，先行墊付醫(yī)療和免疫接種費(fèi)用，并依法承擔(dān)民事責(zé)任。無法查明攜犬人的，由養(yǎng)犬人履行該義務(wù)。

6.優(yōu)化了法律責(zé)任規(guī)定

為避免與上位法已有明確規(guī)定的法律責(zé)任重復(fù)，修改后的草案增加一條：違反本規(guī)定，法律、行政法規(guī)和山西省地方性法規(guī)已有法律責(zé)任規(guī)定的，從其規(guī)定。同時(shí)，對(duì)上位法已有明確規(guī)定的條款進(jìn)行了刪減。比如，關(guān)于飼養(yǎng)犬只干擾他人正常生活和驅(qū)使動(dòng)物傷害他人的法律責(zé)任在《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》中已有明確規(guī)定，不必再重復(fù)規(guī)定。

7.增加了“暫扣、沒收”等處罰措施

對(duì)于攜犬外出不遵守規(guī)定的，《規(guī)定（草案）》一審稿規(guī)定由公安機(jī)關(guān)或者城市管理部門責(zé)令改正、予以警告，拒不改正的，處200元罰款。調(diào)研中有較為集中的意見反映，小額罰款不足以對(duì)養(yǎng)犬人起到應(yīng)有的威懾作用，因此，修改后的草案增加了暫扣或者沒收犬只的規(guī)定，以更加有效地督促養(yǎng)犬人文明養(yǎng)犬、依法養(yǎng)犬。

四、《規(guī)定（草案）》的主要內(nèi)容

（一）明確了適用范圍

《規(guī)定（草案）》對(duì)適用范圍進(jìn)行了明確，即適用于本市行政區(qū)域內(nèi)犬只的飼養(yǎng)、免疫、登記、留檢、領(lǐng)養(yǎng)、經(jīng)營(yíng)以及相關(guān)管理活動(dòng)。軍用、警用、導(dǎo)盲、扶助等特種犬只，科研機(jī)構(gòu)、演藝團(tuán)體、動(dòng)物園和治安重點(diǎn)保衛(wèi)等單位飼養(yǎng)的特定用途犬只的管理，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。犬只養(yǎng)殖場(chǎng)的管理依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

（二）明確了政府及職能部門的養(yǎng)犬管理職責(zé)

《規(guī)定（草案）》對(duì)市、縣（市、區(qū)）人民政府及其相關(guān)職能部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦的工作職責(zé)作了規(guī)定，一是明確了市、縣（市、區(qū)）人民政府以及開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)犬管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立養(yǎng)犬管理協(xié)調(diào)工作機(jī)制，組織、指導(dǎo)、監(jiān)督和保障養(yǎng)犬管理工作，協(xié)調(diào)解決養(yǎng)犬管理工作中的重大問題；二是明確了市、縣（市、區(qū)）人民政府公安機(jī)關(guān)是養(yǎng)犬管理工作的主管部門，具體負(fù)責(zé)養(yǎng)犬登記、犬只留檢、捕捉流浪犬只、捕殺狂犬、依法查處違法養(yǎng)犬行為等工作；三是明確了政府其他有關(guān)部門的職責(zé)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村（畜牧獸醫(yī)）主管部門負(fù)責(zé)犬只狂犬病的免疫接種，依法實(shí)施動(dòng)物防疫條件許可和動(dòng)物診療許可，組織對(duì)疫犬、疑似疫犬和無主犬尸的無害化處理，監(jiān)督指導(dǎo)養(yǎng)犬人對(duì)犬尸的無害化處理，預(yù)防和控制狂犬病疫情，控制和撲滅畜間狂犬疫情；配合公安機(jī)關(guān)捕殺狂犬、病犬。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)犬只的檢疫工作和犬只防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作。城市管理部門負(fù)責(zé)查處養(yǎng)犬影響市容和公共場(chǎng)所環(huán)境衛(wèi)生的行為。市場(chǎng)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)犬只經(jīng)營(yíng)和診療市場(chǎng)主體的登記和監(jiān)督管理。衛(wèi)生健康管理部門負(fù)責(zé)人用狂犬病疫苗注射、犬傷處置、狂犬病人搶救治療、人類狂犬病疫情監(jiān)測(cè)和衛(wèi)生宣傳教育工作。財(cái)政、發(fā)展和改革等其他部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，共同做好養(yǎng)犬管理工作；四是明確了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)督促養(yǎng)犬人、養(yǎng)犬單位遵守養(yǎng)犬行為規(guī)范，配合有關(guān)部門做好轄區(qū)內(nèi)的犬只管理工作。

（三）建立養(yǎng)犬實(shí)行分區(qū)域管理的制度

《規(guī)定（草案）》明確了我市養(yǎng)犬實(shí)行分區(qū)域管理，即禁止養(yǎng)犬區(qū)、限制養(yǎng)犬區(qū)和一般養(yǎng)犬區(qū)。其中，機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的辦公區(qū)以及集體宿舍區(qū)、醫(yī)院的辦公服務(wù)區(qū)、學(xué)校和幼兒園的教學(xué)區(qū)、學(xué)生宿舍區(qū)為禁止養(yǎng)犬區(qū)。市中心城區(qū)和縣（市、區(qū)）城市建成區(qū)為限制養(yǎng)犬區(qū)。禁止養(yǎng)犬區(qū)和限制養(yǎng)犬區(qū)以外的區(qū)域?yàn)橐话沭B(yǎng)犬區(qū)。

（四）建立犬只狂犬病強(qiáng)制免疫制度

為了有效預(yù)防狂犬病，切實(shí)保障廣大人民群眾的身體健康，所有飼養(yǎng)的犬只都必須嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定實(shí)施狂犬病強(qiáng)制免疫接種，并以此作為養(yǎng)犬登記的前置條件?！兑?guī)定（草案）》將飼養(yǎng)犬只實(shí)施犬只狂犬病強(qiáng)制免疫作為一項(xiàng)基本制度予以固定，在第九條至第十二條、第十四條對(duì)犬只強(qiáng)制免疫的內(nèi)容、期限等具體操作規(guī)范要求以及先免疫后登記等，作出了明確具體規(guī)定。同時(shí)，為了防范犬只疫情風(fēng)險(xiǎn)，《規(guī)定（草案）》第二十七條對(duì)犬只的無害化處理，也作出了相應(yīng)具體規(guī)定。

（五）建立養(yǎng)犬登記制度

《規(guī)定（草案）》明確規(guī)定我市實(shí)行養(yǎng)犬登記制度，未經(jīng)登記，任何單位和個(gè)人不得飼養(yǎng)犬齡超過四個(gè)月的犬只。同時(shí)，對(duì)登記條件、變更、年檢和注銷等內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化。

（六）規(guī)定了犬只應(yīng)當(dāng)植入電子標(biāo)識(shí)

電子標(biāo)識(shí)采集并儲(chǔ)存犬只有關(guān)的主要信息，可有效提高養(yǎng)犬管理工作的效率，減少丟失、棄養(yǎng)行為，解決犬只傷人產(chǎn)生的糾紛，因此，《規(guī)定（草案）》規(guī)定，符合養(yǎng)犬登記條件的，應(yīng)當(dāng)予以登記并對(duì)犬只植入電子標(biāo)識(shí)，核發(fā)養(yǎng)犬登記證、犬牌。本著便民原則，同時(shí)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村（畜牧獸醫(yī)）主管部門采取措施，逐步實(shí)現(xiàn)犬只的狂犬病免疫接種、養(yǎng)犬登記和電子標(biāo)識(shí)的植入在同一場(chǎng)所辦理。

（七）建立犬只登記電子信息管理系統(tǒng)

《規(guī)定（草案）》規(guī)定，市人民政府公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立犬只登記電子信息管理系統(tǒng)，采集并儲(chǔ)存犬只登記的主要信息，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村（畜牧獸醫(yī)）主管部門、城市管理、市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門共享，并向社會(huì)公眾提供查詢服務(wù)。

（八）細(xì)化養(yǎng)犬行為規(guī)范，明確養(yǎng)犬責(zé)任

針對(duì)犬只傷人、犬吠擾民和犬糞影響市容環(huán)境衛(wèi)生等公眾反映比較集中的問題，《規(guī)定（草案）》明確了養(yǎng)犬人的文明養(yǎng)犬責(zé)任，對(duì)攜帶犬只外出、制止犬吠擾民、犬只傷人后的協(xié)助救治、超過限養(yǎng)數(shù)量和放棄飼養(yǎng)犬只的處置以及犬只尸體的處理等作出了具體規(guī)定。

（九）明確了過渡期養(yǎng)犬規(guī)定

《規(guī)定（草案）》施行前，在禁止養(yǎng)犬區(qū)內(nèi)，已飼養(yǎng)的犬只，養(yǎng)犬人應(yīng)當(dāng)自施行之日起30日內(nèi)自行處理；逾期未處理的，由公安機(jī)關(guān)沒收犬只。在限制養(yǎng)犬區(qū)內(nèi)，已飼養(yǎng)的超出一戶一只限養(yǎng)數(shù)量的烈性犬、大型犬之外的其他犬只，養(yǎng)犬人應(yīng)當(dāng)自本規(guī)定施行之日起30日內(nèi)向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記后可以繼續(xù)飼養(yǎng)，并且不得增加飼養(yǎng)犬只數(shù)量；已飼養(yǎng)的烈性犬、大型犬，養(yǎng)犬人應(yīng)當(dāng)自本規(guī)定施行之日起60日內(nèi)自行處理；逾期未處理的，由公安機(jī)關(guān)沒收犬只。

（十）明確了違法養(yǎng)犬責(zé)任，體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)的處罰原則

對(duì)于上位法沒有明確規(guī)定的違法養(yǎng)犬的法律責(zé)任，《規(guī)定（草案）》在設(shè)置法律責(zé)任時(shí)體現(xiàn)了寬嚴(yán)相濟(jì)的原則，對(duì)違法養(yǎng)犬行為以“責(zé)令改正”“警告”為主，拒不改正的，才予以罰款、沒收犬只處理。

運(yùn)城市人大法制委

運(yùn)城市人大常委會(huì)法工委

2019年7月3日